坚持管理体制创新，提高园区竞争力
——浅谈完善和优化我县园区管理体制
杨　智

　　关键词：园区经济 竞争力 管理体制

导　言：

　　“园区经济”是在基础条件相对优越的划定区域内，精心营造一个优良的“小环境”，实施优惠政策，提供优质高效的服务，招商引资发展经济。也可以说园区是区域内的“经济大棚”，在这个大棚内提供了温和湿润的小气候和肥沃的土壤，播种的是资金、技术和管理服务，收获的是丰硕的经济果实。
　　近20年来，各类园区的建设和发展，成为我国改革开放的加速器，成就了我国经济持续快速增长的辉煌历程。园区本身也从最初封闭式的改革开放试验基地，转变为开放式发展；功能从过去的“四个窗口”（技术的窗口、管理的窗口、知识的窗口、对外政策的窗口）、“三为主”（以加工工业为主、以吸引外资为主、以出口创汇为主），进化为推动城市扩容提质、推进城乡一体化和促进产业升级、增强区域竞争力的重要载体，成为高新技术产业成长的孵化器。
　　我县成建制的园区建设起步较晚。1998年以来，我县园区建设力度加大，步伐加快，成效有目共睹。园区成为我县经济建设的主战场。
　　随着我国对外开放战略的全面实施，特别是加入WTO以后，根据公平、公开、无歧视的原则，以降低门槛、让利优惠为主要内容的政策性竞争将逐步减弱；当前，国家加大宏观调控力度，紧缩“银根”、“地根”，如何增强园区的竞争力、激发园区内生创造力是我们面临的一个紧迫的问题。
　　本文认为，当务之急是依据形势优化和改进现有的管理体制，核心在于“制度创新”。园区的竞争和发展最终将定格在富有创新精神的管理上，而管理体制的改善和优化是提升管理水平和层次的关键。本文在结合本次研修的课题和对深圳等地园区建设的初步了解的基础上，回顾园区发展的历程，阐述园区管理体制的模式、影响因素和变化趋势，针对我县主要园区（湖南省高科技食品工业基地）的管理体制变迁，分析各方面的体制原因，提出了优化和改善我县园区管理体制的建议，以供参考。
　　一、我国“园区经济”的产生与发展
　　我国工业园区肇始于深圳招商局蛇口工业区。1979年1月31日经国务院批准，由隶属交通部的香港招商局在深圳蛇口全资独立开发工业区， 由此诞生中国第一个对外开放的工业区——蛇口工业区。蛇口工业区创造出中国改革和经济建设的一个又一个奇迹和“第一”，成为中国改革的“试管”，对外开放的“窗口”，并以经济建设的“蛇口模式”为世人关注。
　　1980年国务院批准在深圳、珠海、汕头、厦门等沿海城市建立“经济特别开发区”，创立了“经济特区”制度。在“经济特区”大幅度地放宽限制，制定法律和行政法规，制定特殊的优惠政策，营造宽松的经济发展环境，大力招商引资，使这些地方的经济快速发展。
　　1985年，国务院确定了14个沿海开放城市，并建立了14个国家级的经济技术开发区。建立这些特区的主要目的是为了吸引外资并鼓励出口。
　　80年代末，国务院又批准设立了一批高新技术产业开发区，目的在于通过利用国内的研究开发能力来发展我国的高科技企业。到目前为止，我国原外经贸部下设的经济技术开发区共有47个，科技部批准的高新技术产业开发区共有53个。这些开发区都位于我国的主要城市。
　　90年代，在国家级开发区的辐射带动下，各类工业和经济园区也如雨后春笋般冒了出来。各地先后创建了若干省、市、县和乡镇等不同级次的“经济开发区”、“工业园区”、“高科技工业园”、“留学人员创业园”、“民营工业园”、“环保产业园”、“生态园”、“农业科技园区”、“工业生态经济园区”，以及许多专业性的工业园，如“医药工业园”、“食品工业园”、“服装工业园”等等。园区成为上个世纪80年代以来中国一道独特的风景线。
　　园区建设风起云涌推动了经济社会的超常规发展。以国家级开发区为例，全国53个高新技术产业开发区土地仅705平方公里，但却创造了突出业绩。2002年从业人员349万人，实现营业总收入15326亿元，工业总产值12937亿元，工业增加值3286亿元，净利润810亿元，实际上缴税费766亿元，出口创汇329亿美元。自1992年以来，以上各项指标保持年均增长率分别为52.1％、52.8％、42.1％、54.5％和55.1％。
　　但园区设立过多过滥，竞争饱和，资源利用率低下的问题也逐渐显现出来。在十届全国人大常委会第十次会议上，全国人大常委会副委员长盛华仁在报告全国人大常委会执法检查组检查土地管理法的实施情况时公布，前一时期，违规设立的开发区遍布各地，不仅省、市、县（区）三级有，甚至不少乡镇和村也有。据不完全统计，全国共有各级各类园区多达6015个，规划面积3.54万平方公里（相当于5300多万亩），超过现有城镇建成区面积的总和。虽然一部分运作非常成功，但绝大多数开发区的经营状况却不尽如人意。在一些地方，特别是县市级以下的“工业园”，出现了“摊子”散架、有巢无凤，甚至大片土地和大量资金在那里晒太阳的现象。
　　二、园区管理体制的模式
　　（一）深圳园区经济的概况
　　从某种意义上看，深圳特区就是我国最大的“经济园区”。特区建立之初，深圳采取“筑巢引凤”方式大量引进外资，发展“三来一补”工业，创造了“蛇口模式”、“华侨城模式”，形成了星罗棋布的工业村、专业镇。 90年代，深圳开始系统实施“园区带动”战略，以深圳高新区为龙头，构筑了规划面积约占全市国土面积20%的高新技术产业带，形成高新技术产业和先进制造业的集群效应。2003年高新技术产业带工业总产值1977.9亿元，同比增长54.7%,占全市工业总产值的39%；出口143.5亿美元，同比增长59.8%,占全市出口总额的22.8%。目前主要的园区有：
　　1、深圳高新技术产业开发区：
　　位处深南大道西段，1996年建立，规划总用地面积11.5平方公里，鼓励发展集成电路、软件开发、电子信息、生物技术、新材料、高等教育、科研开发、科技成果孵化。被国际科技部、国家外经贸部认定为“国家高新技术产业开发区”和“高新技术产品出口基地”，并被科技部和外交部确定为“中国亚太经合组织（APEC）科技工业园区”。 2003年高新区工业总产值895.6亿元，是1996年的9倍；高新技术产品产值867.7亿元，是1996年的13.8倍；出口52.3亿美元，是1996年的34.9倍; 税收31.2亿元，是1996年的8.7倍。
　　2、前海产业园区：
　　规划总用地面积1平方公里，鼓励发展软件开发、科技成果转化。
　　3、留仙洞产业园区：
　　规划总用地面积3.2平方公里，鼓励发展集成电路、通信设备等产业化生产。
　　4、大学城：
　　一期规划总用地面积3.8平方公里，鼓励发展高等教育、科技研究开发。
　　5、石岩产业园区：
　　规划总用地面积7.6平方公里，鼓励发展电子计算机及其零部件产业化生产。
　　6、光明南产业园区：
　　规划总用地面积28.3平方公里，鼓励发展电子信息、数字显示、光机电一体化、通信产业和其他先进工业的产业化生产。
　　6、观澜－龙华－坂雪岗产业园区：
　　规划总用地面积14.6平方公里，鼓励发展计算机产业、光机电一体化、通信产业和其他先进工业的产业化生产。
　　7、宝龙产业园区：
　　规划总用地面积31平方公里，鼓励发展数字显示、新材料、新能源、大型先进制造业等科技成果孵化、产业化生产。
　　8、深圳大工业区（含出口加工区）：
　　原名龙岗大工业区，是深圳市政府设立的大型工业基地。位于龙岗区坪山镇，面积174.4平方公里,规划总用地面积38平方公里，鼓励发展电子信息、精密机械、生物技术、数字显示和新材料；与物流产业相关的仓储、临港加工工业、大型先进制造业等产业化生产和出口加工以及金融、贸易等相关服务业。
　　9、深圳出口加工区：
　　设于深圳大工业区首期开发区的西北区，围网面积3平方公里。是经国务院批准成立,由海关监管的特殊封闭区域。2001年3月31日通过国家验收正式封关运作。实行组团式发展，重点发展电子信息产业、精密机械工业、生物工程及医疗工业和新材料四大产业。与深圳高新技术产业园区、大学城相互配合，整合成完整的“产业带”。
　　10、葵涌－大鹏产业园区：
　　规划总用地面积19.5平方公里，鼓励发展生物技术、电子信息、与海洋资源开发有关的产业和相关农业、海产旅游业。
　　11、生态农业片区：
　　规划总用地面积18.67平方公里，其中光明－公明高新农业园区规划总用地面积12.67平方公里，鼓励发展现代农业。
　　12、东部海洋产业园区：
　　规划总用地面积6平方公里，鼓励发展海洋资源开发产业。
　　（二）管理体制的基本模式
　　深圳的园区管理体制在我国具有一定的代表性。可以归纳为三种基本类型。
　　一是深圳高新技术产业园区模式——准政府的管委会体制。管委会作为政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入园企业提供服务，有的还拥有一定的行政审批权，因此，其机构和人员编制比行政区管理体制要精简得多。我国大部分开发区采取这种模式。
　　如果把名目繁多的专业村、镇视为园区，则基本是以当地政府为主的管理体制。
　　二是蛇口模式——企业主导的开发区与行政区管理合一的管理体制。1979年1月31日经国务院批准，由隶属交通部的香港招商局在深圳蛇口全资独立开发工业区， 由此诞生的蛇口工业区成为中国第一个对外开放的工业区。蛇口工业区从筹建之日起即被赋予政府职能，成立了“蛇口工业区建设指挥部”，1981年更名为“广东深圳特区招商局蛇口工业区管理委员会”。1994年深圳市调整行政区划，设立南山区， 蛇口工业区管理委员会政府职能逐步淡化。以一个企业自筹资金成片开发一个工业区，享有独立经营与社区管理的自主权，这在中国，及至全世界都是一个新的尝试。这种独特的方式和经验，被概括为“蛇口模式”。其特点是以企业为主导，开发区和行政区的管理职能合一，或者是两块牌子一班人马，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。这种模式主要适用于整个行政区域作为开发区，或者开发区是原有城区建制的一部分。
　　三是华侨城模式——以企业为主体的开发体制。1985年11月11日，国务院批准由隶属国务院侨办的香港中旅集团成立华侨城集团，参照蛇口模式负责开发建设深圳特区华侨城。1986年5月13日，深圳特区华侨城经济发展公司在深圳市人民政府登记注册。但起步阶段的华侨城，仍然采用经济开发区的发展、管理模式。这种“借助政府职能、发挥企业机制”、政企合一的发展、管理模式，在作为经济开发区的华侨城进行成片开发，大规模引进资金、技术和人才、实现原始积累的过程中发挥了积极、重要的作用。90年代中期，面对我国社会主义市场经济体制的渐趋成熟，全球经济一体化和深港两地产业结构重组和产业升级等因素带来的机遇和挑战，华侨城果断进行重新定位，改革以行政管理为主导的组织架构，强化华侨城的企业角色和管理职能，增强企业的投资经营功能，实现了从行政管理、招商引资为主要职能的经济开发区管理模式向投资控股型企业集团模式的根本转变。在这种模式中，开发主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是由开发商来规划、投资开发和管理一个开发区。开发公司不仅要开发工业用地，还要进行大量的公共基础设施投资，但不能像大部分行政管理机构那样直接从税收收入中获得必要的投资补偿，公共基础设施成本靠工业和商业用地开发收入来补偿。
　　2004年全国组织对开发区进行清理整顿，由于蛇口工业区和华侨城已经光荣完成了历史使命，同时为了保留、扶持新生的园区，广东省、深圳市把这两个园区纳入第一批撤消的名单。
　　（三）园区管理体制的变化趋势
　　随着园区的发展和功能转化，管理体制主要呈现几个变化趋势。一是园区范围扩大，功能多元化，管理从准政府向行政区体制转化。经过十几年的发展，有些园区的规划用地已经基本布满，需要扩大规模；一些独立的新区已经由原来单纯的制造加工生产区转向工业、生活和商贸结合的综合区，从单纯的经济功能转向城市功能。因此，原有准政府管理体制不能适应功能多元化的需要，一些园区的管理体制开始从准政府体制向行政区管理体制转变。如，上海浦东开发区管委会转变为浦东行政区政府。
　　二是随着园区层次和数量增多，竞争加剧，从分散管理逐步转向集中管理。目前，我国不仅有国家级经济技术开发区和高技术开发区，还有省、市级开发区，区县开发区，甚至有乡镇开发区。因此，不少地区开始把分散的开发区逐步集中起来管理。如，广州市于1998年实行经济技术开发区和高新技术产业开发区合署办公；北京也将分散在各区、县的几个主要科技园区集中成立中关村科技园区等等。但是，各地采取不同的管理方式，效果不同，有些集中是貌合神离，主要问题是缺乏有效的利益协调机制，只是形式上的单元合并。其结果是增加管理层次，出现双重领导，实际上并没有真正解决分散竞争问题。
　　三是园区之间的竞争从优惠政策竞争逐步转向制度竞争。过去，园区主要靠基础设施条件和优惠政策吸引投资者。目前，各地各种园区的免税政策已经大同小异，有些地区减免税已经达到8～10年，甚至实行零地价，增加政策优惠的余地不大。因此，近些年来园区间吸引投资的竞争已经变成制度创新、政府效率、服务体系的竞争。
　　四是一区多园，发展专业园区。目前，随着园区地域扩大，许多地区开始进行园区内部功能分工，发展专业园区。如，深圳建设高技术产业带，对不同区片进行功能划分。?
　　三、影响园区管理体制的主要因素
　　（一）园区功能定位的影响
　　园区管理体制与园区的区划、基础条件、功能定位有关。目前，我国的园区区划有三种基本形式：
　　一是独立的新区。其主要功能是吸引产业投资，进行经济开发。这种模式通常是老城市的延伸和扩展。通常采取准政府体制，管委会具有相对独立的管理权限，并以经济开发管理职能为主。
　　二是小园区带大行政区。在老区内设立园区，园区管理部门不仅负责新区经济开发功能，还有管理原有老城区的功能。这种模式主要是以园区直接带动所在区的城市化，或为园区留下足够的发展空间。在这种情况下，园区的管理机构不论是采取行政区管理体制，还是准政府体制，实际上是兼有园区与行政区职能，有的地区采取一班人马两块牌子。
　　三是园区和老城区为一体的无边界园区。如，深圳、长沙等地的高新技术开发区等。这种模式通常是为了利用原有基础设施，特别是依托大学和科学院所的科技力量兴办高科技企业，促进科技成果转化，形成一个区域性孵化器。在这种情况下，园区的管理机构要服从区、市双重领导，其职能主要是提供服务。?
　　（二）改革因素的影响
　　除了经济开发和产业布局功能以外，我国相当一部分园区还承担着体制改革和机制创新的试点功能。园区在改革开放、转换政府职能和建立市场经济机制试点方面发挥了积极作用。如，深圳特区在转变政府职能，精简机构，用人机制改革等方面起示范作用。
　　园区的管理体制与地区的经济体制改革有关。当行政区的管理体制与市场经济接轨程度越高，园区管理机构的政府行政职能就越弱化，机构层次就越少。如，深圳是特区，特区的行政管理体制改革和优惠政策都优先于其他地区。深圳兴办高技术产业开发区的目的不是为了实行优惠政策，而是创造高技术园区品牌，提高入区企业的素质，提升地区产业结构。因此，深圳高新技术开发区的管理体制有两个特点，一是区内区外统一政策，深圳特区政策适用于高技术产业开发区。企业进驻园区，不仅是因为园区的位置和设施较好，更重要的是为了获得高技术产业开发区企业的无形品牌。二是高技术产业开发区管理中心没有项目审批权，批租土地、审批项目都是由深圳市相关行政主管部门负责。管理中心的主要职能是规划、协调和监督检查政策落实情况，为企业提供服务。
　　（三）政府行政分权因素的影响
　　园区管理体制涉及到事权划分和人员安排，存在条块分权两方面问题。首先是地区内部分权问题。独立新区具有相对独立性，相当于新设一个地区管理机构，通常是扩大授权经营。在园区和行政区双重管理的情况下，存在一个园区管理机构与当地同级政府分权的问题，通常园区管理是虚，行政区管理是实，财权和人权都在行政区手中，有些改革措施和政策因触动了行政部门的已有权力和利益，难以落实。其次是中央和地方分权问题。由于有些部门实行垂直管理，园区的一些制度和体制创新需要经过有关部门核准，否则难以实施。?
　　（四）财税体制的影响
　　园区的管理体制也在很大程度上受财政体制的影响。目前，园区管理机构的收入功能有两类。一类是有财税收入功能。即园区管理管委会作为一级管理和服务部门，可获得园区企业的税收分成，用来进行园区的建设和发展。现有的大部分新开独立园区采取这种形式。另一类是没有财税收入。园区管理机构或开发公司不能从企业的税收中提取留成，税收收入归所在地政府。
　　（五）竞争趋同化
　　当前，普遍的认识是区域间的竞争主要就是园区的竞争。大部分园区存在产业层次偏低，特色不够鲜明，项目规模偏小，经济增长主要依靠外延型等问题，以区域经济特色、专业优势为基础的园区少，而综合性、一般性的园区多。园区的竞争有“优势趋同化”的迹象，表现在：一是产业同构化。如长江三角洲14个城市排在前4位的支柱产业均为电子信息、汽车、新材料、生物医药工程，趋同率达70%，该区域内“十五”高新技术规划中，集成电路同构性35%、纳米材料48%、计算机网络59%、软件74%。二是商务成本平均化。各个地区均千方百计力求在外商投资成本上不构成落差。三是思路趋同化。各级各类园区在目标定位、产业导向各方面彼此雷同不在少数。四是政策翻版化。优惠政策相互抄袭，不比创新比力度。五是特区全国化。各地自建的小特区——园区遍地开花，成为近年来中国一道独特的景观。这些问题很大程度上制约了园区对区域竞争力提升作用的发挥，无法成长为“经济增长极”。竞争趋同化对园区管理体制的独特性提出了现实的要求。
　　四、我县主要园区的概况
　　（一）基本情况
　　1998年初，望城县委、县政府审时度势，立足重新打造经济发展龙头，决定在县城高塘岭镇南部规划建设高塘岭工业经济区。在此基础上，依托知名台资食品企业旺旺集团等，2000年7月湖南省政府批准在望城设立湖南省高科技食品工业基地，2001年3月又批准设立湖南省台商投资区。后经国家科技部批准，再设立湖南望城国家农业科技园区。湖南省高科技食品工业基地（含湖南省台商投资区）规划面积为10000亩，其范围东起雷锋大道，西至环城西路，北起原BOT长沙电厂区，南至站前大道。望城国家农业科技园区核心区面积14500亩（其中雷锋大道以东2000亩与高科技食品工业基地重叠），覆盖黄金、星城、高塘岭三个乡镇的8个村。示范区范围为90000亩，涉及雷锋、乌山、白箬铺等6个乡镇。经过近四年的开发建设，湖南省高科技食品工业基地已累计完成基础设施建设投资14000万元，完成了20公里道路及相应配套设施建设，在建道路9公里；新引进了坤源塑胶、中联重工、真旺包材、沐林食品、光明派派乳业、亚华南山乳业等国内外企业49家，其中已投产企业18家，2003年实现工业总产值16亿元，利税2.16亿元，到目前为止，已使用建设用地5900亩(其中工业用地4300亩，道路基础设施及重建地用地1600亩)。望城国家农业科技区已累计投入建设资金1800万元，建成区面积7500亩。食品基地和农业园区的建设，有效地促进了园区工业的集约化发展，呈现了科技农业的辐射带动功能，为全县经济的快速发展作出了显著的贡献。
　　（二）管理体制
　　湖南省高科技食品工业基地和湖南省台商投资区的管理体制经历了以下三个阶段：
　　第一阶段，在高塘岭工业经济区草创之初，其功能定位于“县城新城区”和望城对外开放的“特区”与“窗口”，目标是建设成为省会科研院所科技人员的创业园、民营企业家的发展园和全县经济强辐射区。为了加大工作力度，实行管理委员会和开发建设指挥部想结合的体制，园区管理委员会是县委、县政府的派出常设机构，而开发建设指挥部则是县委、县政府为了推进该项工作设立的临时性协调机构。同时从县委、县人大、县政府、县政协各安排一位负责同志专任或兼任园区管理机构的领导职务，从县直各涉及招商引资和规划建设的职能部门、高塘岭镇等抽调专人代表本部门和乡镇组成管委会和指挥部的各内设职能处室，行使上下联络、协调、服务和本处室相关职责。园区与各部门、乡镇之间的工作和利益关系由县委、县政府明确界定，通过联席会议制度协调各方矛盾。这种运行体制迅速打开了园区开发建设的架势，为园区步入良性发展奠定了坚实的基础。
　　第二阶段，专职的湖南省高科技食品工业基地和湖南省台商投资区管理委员会和开发建设公司合一的管理体制。在园区招商和开发建设的实践中，县委、县政府和园区管理层认识到，要提高园区的竞争力，不但要有高效有序的运行系统，更要有自己的“个性”和亮点。随着依托不断壮大的食品龙头企业——旺旺集团，建设专业性食品基地和打造台资集中区思路的提出、深化、完善并获得省级政府的批准，园区以越来越鲜明的个性特征和强劲的发展势头，得到了普遍的认可。几乎与此同时，县委、县政府进一步认识到园区建设对于县域经济发展的重要意义，提出了“融城强县”的发展战略和“工业兴县，园区兴工”的指导方针。园区的功能定位在建设全省唯一的专业性园区、县域经济增长的希望和主要载体。园区管理机构确定编制、确定职能，真正成为县委、县政府派出机构序列中的一员。对内，园区管理委员会代表县委、县政府行使在划定区域内的招商引资、开发建设的职能职责；对外，则代表政府及各部门宣传推介园区，为入园企业做好全程服务工作。在利益的分配上，县委、县政府明确财税分成比例。
　　湖南望城国家农业科技园区由于定位明确，成立之初即按照这一模式运作。
　　第三阶段，根据省、市批准，湖南省高科技食品基地、台商投资区、农业科技园区三园合一，实行一套人马三块牌子。园区设立的党工委和管委会是县委、县政府的派出机构，实行国家公务员制度，为正县级单位，实质为半级政府。合并后的园区按照“小机构、大服务”的要求配置职能，赋予管委会在产业发展方面一些行政审批和经济管理权限，集中服务和支持园区企业的发展。
　　五、关于改进我县园区管理体制的几点思考
　　根据我县园区发展的现状、目标要求和功能定位，在今后一段时期内，适宜实行准政府的管委会体制，同时融入市场导向的要素，增强园区的集聚能力、创新能力和核心竞争力。
　　（一）目标定位突出特色
　　园区的目标定位决定园区的发展方向和园区建设形象。园区的目标定位至少包括两个方面的内涵，一方面，是确定园区的近期、中期和长远发展目标；另一方面，是确定园区的发展方向，形成区别于其他园区的特色，或者说锁定园区主要的招商目标群体。
　　从我县园区的发展历程来看，在建立园区之前，并不具备特殊的科研、资源、产业和技术优势。园区经过几年来的创建、推介和导向性招商，已经具备了一定的产业基础和产业特色。
　　在园区的发展目标方面，“三园合一”不应该只着眼于建设长沙的甚至望城的小园区，满足于成为望城发展的“龙头”，更应该树立远大目标，做全省一流、全国知名、具有国际竞争力的大园区。新的园区管理机构提出，园区经济发展目标要确保年均增幅在20%以上。计划到2006年，园区企业销售收入达到50亿元，实现财政总收入4亿元；2010年，园区企业销售收入达到100亿元，实现财政总收入8亿元；2015年，园区企业销售收入达到200亿元，实现财政总收入20亿元。为完成上述目标，今后园区招商引资工作要着力加大引外引大的力度，在2010年前，引进总投资额在1000万美元以上的国际国内知名企业12家以上。这一目标在望城来看是相当宏伟的，通过努力也是可以实现的。
　　在发展方向和招商目标群体取向方面，必须旗帜鲜明地走有自身特色的发展道路。园区要在争夺国际资本日趋白热化的竞争中赢得更大份额，一定要走错位竞争、差别化发展之路。要从外商投资热点、国家产业政策重点和自身特点这三点中形成招商引资的着力点。在招商目标群体取向上，立足放大自身比较优势，坚持有所为、有所不为的原则。哈佛商学院著名学者迈克尔·波特教授在《国家竞争力》一书中提出：今天要问的不再是为什么某个国家具有竞争力，而是为什么某个国家的某个产业特别具有竞争力。经济学家马歇尔等学者的“成本优势”理论认为，专业化投入和服务的存在是各产业中的企业愿意形成地理集中的主要原因之一，因为企业可以以较低的成本和更多的选择来获得一个对产业特有的投入和服务。反之，由于同一产业的集聚发展，形成产业集群所带来的市场影响力将促进形成园区的品牌，给顾客带来产品搜索成本节约以及市场开发渠道、信息共享，促进产业成本下降，实现竞争互动和园区企业多赢的局面。按照这一理论，建议在创造我县园区的“成本优势”上下工夫，研究市场发展趋势和园区优势，准确定位园区的产业导向；加强规划调控，按照产业类型、特点整合园区资源、细化园区功能分区、实行政策引导；围绕主导产业，提高基础设施配套和综合服务水平；以规模企业龙头，发挥园区整合资源和统一市场推介作用，延长产业链，形成产业集群；突出主题招商、定向招商，不断提高园区的专业化程度。　
　　（二）功能定位突出制度创新功能
　　园区是实现工业化、农业产业化和城市化的主要载体、产业聚集的平台。园区在加快区域产业发展和城市化进程中发挥的重要作用不容置疑。如，望城县“三园合一”后的园区总规划面积将超过20平方公里，是县城老城区2倍多；目前已经开发的面积基本和老城区相当。更重要的是一直以来园区都是经济建设和制度创新的综合实验场。目前，园区的优惠政策空间已经不大，硬件条件普遍改善，提高园区的竞争优势，更要靠制度建设和机制创新。主要突出以下两个方面：
　　1、行政服务体制创新。创新体制一是要确立“市场主导，政府协调”的体制框架，在政府的宏观调控下，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，“两手并用”推动经济发展。二是确立分级管理、结构合理、分工明确的管理体制，摆脱集权管理的羁绊。三是彻底铲除计划经济时代管、卡、缚的一套管理办法，全方位转变职能，把各种服务职能纳入经济管理制度，建立一套全新的以服务企业为中心的“小政府、大社会”的管理机构，真正做到精干、高效、勤政、廉洁。四是强化行政权力的制约和监督机制，比如建立由企业定期评议职能部门的制度。
　　2、经济运营体制创新。一是确立宽松、有序的经济管理制度，实行政企分开，坚持政府及有关部门不干预、不妨碍企业经营；二是推进和细化专业分工，完善社会服务功能，建立现代企业制度、现代物流制度、知识产权制度、现代中介服务制度；三是建立园区的法律制度，根据实际情况，制定“园区管理条例”，将园区的管理纳入法制化的轨道；四是融入市场，形成信息、技术、人才、资金等生产力要素的聚合机制；五是创新发展机制，提高专业服务水平，促进园区研发、创新、生产、销售良性互动，有机结合，并转化为先进生产力；六是要精心搞好市场环境、科技环境、法制环境、服务环境、人才环境、诚信环境、人文环境等软环境系统的建设。
　　3、强调招商机制的创新。园区建设必须坚定不移地以招商引资统揽全局。对开发区建设而言，招商等于零，一切等于零。招商引资是园区重中之重的龙头工作，是园区的立区之本、生存之本、发展之本，也是促进经济发展的一个重要抓手。实践证明，实施“专业化＋全员化，目标化＋商业化”和“两分两统”的招商机制是行之有效的途径。所谓专业化＋全员化，就是专业招商人员承担全区招商引资工作的主体任务，机关全体人员在做好日常工作的同时，也要承担一定的招商任务；所谓目标化＋商业化，就是每个招商单位和人员都分别确定招商工作目标，完成情况与奖惩挂钩；“两分两统”就是日常招商以分为主，重点项目以统为主，日常招商经费以分为主，重点项目经费以统为主。同时注重抓好专业招商队伍建设。原有专业招商人员逐步向商业化招商过渡；成立招商公司，引进一批商业化招商人员，分类管理，定期考核和聘用，形成有进有出的竞争激励机制；强化中介招商队伍建设。商业化招商队伍的建设，有利于扩大开发区影响，拓展项目信息源。
　　（三）职能定位增强独立性
　　园区所从事的基本上是竞争性的活动。在竞争激烈的大环境中，商业活动的交易速度至关重要。宏观面上，在中国这样的大国中，中央政府离一线业务的操作非常远。历史经验证明，中央政府在避免对整个行政管理构架进行全面调整的前提下，将管理权力下放，以减少由于沟通和协调带来的信息传递过程，国家级的经济技术开发区和高新技术开发区作为一个地方项目进行运作，促进了过去20多年园区的快速发展，取得了举世瞩目的成就。
　　就园区的微观运作而言，一个好的制度设计同样需要组织保证。独立运行的园区管理体制有利于把改革试点与区外行政管理体制隔离开来，克服区外条块分割的体制弊端，切实提高交易速度和质量。
　　经过近几年来的励精图治，我县园区已经形成了一定的产业基础和经济规模，另一方面，县委、县政府明确指出，望城发展的出路在园区，园区成为增强县域核心竞争力的主战场，园区基本具备赋予更大的责、权统一的目标要求的条件。在园区建立健全准政府的管委会体制，建立相对独立的运行体系，需要县委、县政府充分信任，充分简政放权；授予园区计划立项、规划、国土、建设、外资及相关社会事务等方面的本级行政审批和经济管理权限。在园区设立国税、地税、工商、公安、国土等驻园机构，实行双层领导，给予驻园机构相应的行政审批、税费征管和经济管理、经济服务等方面的职能。在干部任免，人员选聘、绩效工资方面放宽放活，建设一支优秀的人才队伍，建立和健全严格的管理制度体系，充分调动管理人员的积极性、创造性，规范和约束干部职工的行为，保持队伍的纯洁性，提高团队的战斗力和竞争力。同时要继续实行精减机构、简化程序，政务公开的原则，克服管委会扩大膨胀的趋势。
　　（四）强化市场机制，实行政资分离的资产运营体制
　　1、推进资产运营的必要性。园区是以政府为主导的特殊产业，其产品是提供企业发展的公共平台。园区的运营管理不同于政府行政管理，其管理机构的职责是直接面向企业，经营政府资源和提供政务、商务服务。在体现政府职能的同时，园区资产运营应该成为主要课题。园区资产运营管理包括从区内规划、开发建设、推介招商、产业用地和厂房的出租，到区内日常服务和管理等。我县过去设立的管委会职能不健全，也没有到位，实际上履行的只是投资开发公司的部分职责。因此非常有必要遵循园区的运作模式，强化市场机制，实行政资分离的开发区资产运营管理体制。管委会则主要承担制定政策，行使政府赋予的审批和行政权力，以及对资产运营公司实行监督管理。把园区资产运营职能从管委会中剥离出来，建立专门的园区资产运营公司，负责园区的建设、运行和服务。
　　2、推进资产运营的可行性。在园区建设的早期，因为市场不完善，由政府主导和提供公共产品的发展模式是较为合理的选择。然而在经过了一段时间的发展之后，商业发展模式应该逐渐在更广泛的领域采用。商业运作模式强调市场导向，其行为主要受到利益的影响，相对而言将更加理性，有利于降低园区管理机构的潜在风险。就提供服务而言，商业模式比政府模式更加注重以服务对象为中心和效益目标最大化，即使是在由政府补贴的情况下，商业模式也仍然以利润为目标，因此有利于提高园区整体服务水平和质量，以赢得客户的“芳心”。商业模式能使园区建设更加充分的利用资本市场，减少对政府的依赖，同时通过资本运营和整合，可以在园区行业内建立更好的工业组织结构。?
　　（五）减轻园区的责任范围，推进专业化运行管理
　　园区从事的应该主要是商业活动。在园区发展的早期，由于基础设施和社会公共设施不完备，园区实行公共基础设施与工业用地开发一体化，园区运行管理机构既要负责经济开发的任务，又要承担城市建设的责任，园区成为进行城镇化的工具。从理论上来说，公共基础设施具有公益性，属于政府职能范畴；厂房和生活服务设施是商业性的，可以商业化运营。如果园区同时还提供社会保障、教育、计划生育、全民体育运动，以及社区发展、劳工等多项公共服务，它的责任范围实在是太大了。
　　我县园区在创立时，在负责经济开发和承担城市建设责任的同时，还背负了承重的债务负担。回过头来看，过多的社会责任使园区管理者不能集中精力进行园区的开发并提供相关的专业化服务，相应减少工业园的责任能使工业园的管理者变得更加专业化，积累更多的专业知识，并能更加适应快速多变的商业环境。
　　建议对园区的社会债务采取适当的办法剥离或者处置，提高园区的资金使用效益；放宽政策，设立投（融）资机构，甚至允许社会资本参股，实行市场化运作，负责园区范围内的基础设施投融资、建设和经营，负责对园区的土地进行经营性开发，在条件成熟时投资参股园区的优势企业等；协调政府部门或者社会力量承担园区内部不必承担的社会责任。
　　注重提高决策、管理和服务的专业水平。一是充实园区智囊机构，培育人才源和项目源。建议园区与2—3所知名大学结成合作伙伴关系。全世界知名的园区都离不开名牌大学，如美国硅谷的斯坦福大学、台湾新竹的交通大学。深圳没有名牌大学，但深圳高新区与国内众多知名大学合作，成立虚拟大学园和大学城。通过和大学、科研机构的紧密合作，突出技术创新、人才培训、成果转让等，发挥名校的“聚合效应”。二是树立以投资者为中心的服务理念。园区机构设置应尽可能扁平，使服务更加接近市场。三是园区在注重招商引资活动的同时，还应考虑在园区建立资金、技术、劳动力、人才等要素市场，为园区企业提供市场、信息平台，帮助企业获得创业和发展实践中所需的各种资源。
　　（六）调整竞争格局，合理配置资源，发挥整体竞争优势
　　当前区域经济的竞争、园区的竞争几乎是不可避免的。竞争有利于促进政府转变职能和制度创新，改善投资环境；但过度竞争可能导致公共资源的浪费和资源配置扭曲。因为园区的基础设施基本上是政府投资，过度竞争必然导致公共财产的浪费；各地自行出台的优惠政策实际上是间接或直接的政府财政补贴，企业投资的趋利性必然导致资源配置行为扭曲；同时过度的竞争以不合情理的方式降低企业进入成本，相应造成园区开发成本抬升，负担加重，削弱了园区的创新能力。在可持续发展观的指导下，开发区的竞争应是区域间的，而不是区域内的。区域内的开发区建设应该统一规划和布局，优化配置公共资源。新加坡是一个城市国家，实行产业布局园区化的战略，建立了30多个工业园区，成为世界上工业用地占国土面积比例最大的国家。这30几个工业园区开发建设采取一级政府统一规划，专业化分工建设、管理和服务协调配合的模式。根据我国的实际情况，至少应该在市一级实行统一规划，有些欠发达地区可以实行省一级统一规划。集中精力办好几个高质量的开发区，使其发挥扩散作用。
　　就我县而言，以往我们招商引资采取“大家都来捡芝麻”的办法，靠县、乡镇、村一起上，的确起到很大作用。但也存在问题——捡到的“芝麻”多、“西瓜”少。毕竟乡镇、村受条件限制，无法做大做强。因为招商引资的过程其实是“筑巢引凤”的过程，巢小只引得来麻雀，巢大凤凰才肯栖身。推动园区带动战略，就是要通过集约开发有规模的产业园，提高招商引资的质量和水平。提高园区竞争力应该着眼于统一规划布局，优化配置公共资源，发挥整体竞争优势。一是望城县县委、县政府顺应时势，提出了“打造一点两线、激活三大板快”的发展重点和块状经济发展模式。在这一指导思想下，就是要屏弃过去发展乡镇企业式的乡乡点火、镇镇冒烟，“天女散花”的模式，在县域内统一规划，配置资源，集中精力办好两到三个高质量的园区，形成产业集聚效应，形成经济增长极，使其发挥扩散作用。
　　二是协调在现行财税体制下，影响统一规划和集中开发的关键问题——利益关系。应该承认各乡镇要求经济较快发展的热情是难能可贵的，不发展工业，不招商引资确实没有出路。对园区阵线的收缩不仅涉及到财税收入，还涉及到行政权力、GDP业绩等。因此，要建立合理的利益机制来协调区域内的利益关系，调动各方面的积极性。目前，可以借鉴福建省福州市和我省长沙县均提出的“飞地”模式，即对暂时不具备条件发展工业的地方，通过在本行政区外统一规划的工业区 “借地”办工业，同时对产值、税收进行合理分配。这种集约的、高效的发展模式有效地克服了园区散、小、多的问题；实现基础设施共享、节约投资；统一用地条件和价格，避免竞相压价；合理规划、利用土地，达到资源最优配置的目的；建立起利益分配机制，调动了积极性，促进了区域经济的协调发展。
　　三是合理配置园区内部资源。如我国台湾 “新竹”科技工业园，布局满了以后，才在台南开辟开发区。建议进一步完善、提升园区规划，按照高起点、现代化、多功能（涵盖物流仓储、创业中心、服务小区）、低成本的原则，聘请国内知名设计单位修编园区整体规划；发挥园区公共资源的最大效能，优化园区产业布局；注重园区文化创新，提升园区的整体形象，包括提炼园区精神、提升服务理念、提高服务品质、凸显园区个性、打造园区品牌、统一外部宣传、增强业界认知等。　　
　　（七）政策与WTO规则接轨
　　与WTO接轨不是不能实行优惠政策，而是要调整优惠环节、优惠对象和方式。在清理完善园区政策时，要在遵守WTO原则的基础上，广泛借鉴国际经验，进行适时调整，最大限度地利用允许的政策空间，以促进园区的进一步规范发展。
　　六、结论
　　园区经济和园区管理体制的问题，是一个涉及多门学科、多个领域的综合课题，也是一个不断发展变化、需要与时俱进的课题。本文吸收学界和前辈的研究成果，就我县的园区管理体制及相关问题提出了一些粗浅的建议。但笔者囿于理论、学识和经验的不足，着手研究的时间较短，难免一管窥豹，挂一漏万或者失之偏颇。希望本文可以抛砖引玉，如果能够为实际工作提供星点参考，则是万分荣幸。（作者：望城县人民政府驻深圳办事处 杨智）


　　资料来源：
　　1、《招商引资》，应毅军著；
　　2、《中国对外经济贸易白皮书》（2003）；
　　3、《关于开发区管理体制的思考》，吕薇著；
　　4、《新加坡工业园区管理体制对中国的启示》，鲍克著；
　　5、《招商引资运作方略》，李微微、胡向荣编著；
　　6、《经济日报》、《国际商报》、《深圳特区报》等媒体新闻报道；
　　7、有关政府、机构网站等。